Procedura di consultazione relativa alla riforma delle Autorità di protezione

La posizione del PLR sulla procedura di consultazione relativa alla riforma delle Autorità di protezione (ARP) attraverso la risposta alle domande poste dal DI e le osservazioni generali nell'ambito della riforma.

Domande puntuali – Prima parte

1)    Condivide la necessità e l’urgenza di riorganizzare le Autorità di protezione?

Sì, si tratta invero di recuperare il tempo perduto dal 2013 almeno ad oggi. La riorganizzazione è sicuramente urgente. La necessità della stessa, e dell’implementazione di alcuni aspetti è nota dal Messaggio no. 7026 del 2014 e ribadita nel messaggio no. 7519 del 2018 a far tempo dal quale non consta siano stati fatti passi avanti sufficientemente rapidi, come ci si potrebbe attendere per la riorganizzazione di un settore tanto sensibile. In breve, otto anni per una riforma urgente paiono fuori misura. Ad esempio, l’implementazione d’applicativo AGITI/Juris nelle ARP, che era oggetto di un credito approvato dal Gran Consiglio nel 2018, a 3 anni di distanza pare essere lungi dall’essere pronta ed anzi si prevede di attuarla solo con l’introduzione della riforma delle ARP.

Se si considerano i tempi con cui si prevede, da oggi in avanti, di portare a termine l’entrata in funzione della riorganizzazione, non ci si può che dire preoccupati.

La preoccupazione si aggiunge a quella più ampia circa la digitalizzazione della giustizia in generale.

2)    Ritiene che la riorganizzazione proposta possa portare a un miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia nel settore del diritto di protezione?

Sì, se la messa in atto della riforma e la scelta delle persone saranno fatte su criteri meritocratici e le procedure risulteranno omogenee e chiare in tutto il Cantone. Dovrà essere garantita l’efficienza logistica, informatica, e con risorse umane adeguate nonché la sicurezza del diritto (celerità, parità delle armi).

Un obiettivo fondamentale deve essere anche quello di recuperare, se non creare, una percezione positiva delle autorità di protezione da parte della popolazione e degli utenti, che dovranno quindi godere di autorevolezza anche a livello inter-cantonale e internazionale (dove le decisioni potranno così essere finalmente riconosciute). La formazione specialistica (e continua) dei membri della Pretura di protezione dovrebbe accelerare le procedure e quindi ridurre i costi a carico delle parti, magari facendo meno capo a periti esterni (che comportano evidenti allungamenti dei tempi).

Dal profilo finanziario e politico, bisognerà tuttavia tenere sotto controllo l’evoluzione dei costi e l’aumento delle risorse umane tenuto conto delle deleghe di nomina alle future autorità giudiziarie. Le 90 unità al 100% paiono essere comunque un numero elevato considerato la riduzione del numero di ARP e questo pur comprendendo che il Dipartimento pare voler di fatto garantire a tutti gli attuali dipendenti designati dai comuni la prosecuzione dell’attività sotto il Cantone.

3)    Condivide gli obiettivi degli assi principali della riforma?

3a)Cantonalizzazione delle Autorità di protezione mediante il passaggio della competenza sul funzionamento delle Autorità dai Comuni al Cantone, con l’obiettivo di migliorare e uniformare l’organizzazione tramite l’adeguata ed equivalente dotazione di risorse (umane, finanziarie, logistiche e informatiche) nell’ottica di poter disporre di Autorità efficienti, efficaci e moderne.

Sì proprio per la professionalizzazione della funzione (sono passati i tempi della tutorie di paese perché i problemi sono ben diversi). Il tema finanziario parrebbe essere risolto nel contesto della Riformati TICINO 2020 nel rispetto del principio di neutralità finanziaria e nel contesto del riparto di compiti e flussi tra Cantone e Comuni. Si richiama comunque quanto indicato alla risposta 2.

3b)Giudiziarizzazione del sistema con l’istituzione di una nuova Autorità giudiziaria specializzata nel diritto di protezione, le Preture di protezione, disgiunta dalle Preture rispetto alla proposta originaria, con l’obiettivo di connotare l’autorità sancita dal Codice civile della corretta natura giudiziaria, accrescendone in particolare l’autorevolezza, l’indipendenza e il riconoscimento delle decisioni rese nell’ambito delle vertenze di natura internazionale.

Sì. L’attribuzione di questo delicato settore ad una autorità giudiziaria avrebbe dovuto essere invero la scelta originaria anche solo per le implicazioni assai frequenti di natura internazionale delle decisioni che debbono essere prese, fatte riconoscere ed eseguire all’estero da altre autorità giudiziarie di pari dignità, nonché per la delicatezza dei problemi che riguardano la vita di persone adulte e minori. Le attuali preture civili sono sovraccariche ed hanno già diversi settori del diritto di cui occuparsi. Quindi meglio potenziare in modo mirato nel settore specialistico in oggetto, il quale comunque già oggi ha un numero di cause consistente.

3c) Specializzazione delle Preture di protezione con l’obiettivo di adempiere pienamente il vincolo sancito dal diritto federale, segnatamente con la presenza all’interno del collegio giudicante, accanto al Pretore di protezione o al Pretore di protezione aggiunto, di Membri specialisti con formazione in psicologia, pedagogia, nel campo medico e in lavoro sociale.

Si. Nella misura in cui però, a differenza della situazione nelle ARP, queste figure contribuiscano davvero a ridurre il ricorso a periti esterni.

Qualche perplessità rimane, e dovrà essere approfondita a livello commissionale e dopo qualche anno dall’implementazione, circa l’ipotesi di lavoro secondo cui le Preture di protezione potranno, oltre ai due membri specialisti permanenti, “su chiamata” far intervenire gli specialisti in campo medico.

Uno dei numerosi punti critici delle attuali ARP (cfr. pag 16 e 17 del progetto di Messaggio) e anche quello dei vari prestatori di servizio esterni che non sempre possono essere considerati all’altezza del compito.

In breve, non sarà mettendo le stesse persone delle ARP al posto di Pretori di protezione, specialisti o amministrativi che miracolosamente il meccanismo inizierà a funzionare. Certo il fatto di applicare la procedura del codice processuale civile e incrementare i casi per ogni pretura dovrebbe contribuire a dare ordine agli incarti e professionalizzazione o meglio maggiore competenza e esperienza al collegio giudicante.

3d) Creazione del “sistema Preture di famiglia”, un sistema astratto che include le Preture e le nuove Preture di protezione le quali giudicano i casi nel settore del diritto famiglia con l’obiettivo di accresciute sinergie tra le due Autorità giudiziarie.

Lo schema a p. 24 non è di immediata comprensione al lettore non esperto, la denominazione e la suddivisione delle competenze tra le Preture civili le quali si occupano in parte di diritto civile; Preture civili ordinarie ma anche di Famiglia che si occupano di diritto di famiglia in prima istanza e poi le Preture di protezione (pretura di famiglia) che però si occupano di diritto della protezione di adulti e minori.

Vi è poi il capitolo – che quantomeno sarà da vedere nella pratica quanto funzionerà e resisterà ad eventuali critiche giudiziarie – relativo alla sovrapposizione delle competenze e delle procedure tra preture e attuali ARP.

La riforma prevede (pag. 23-25) che quando vi saranno casi attribuiti “per attrazione” alla competenza delle Preture ordinarie (di famiglia) i membri specialisti della Pretura di protezione (di famiglia) entreranno a far parte per quei casi particolari delle Preture ordinarie come collegio giudicante unitamente al pretore civile di regola monocratico per tutti gli altri casi. Questo avverrebbe nei casi in cui prima le parti si siano rivolte alla Pretura di protezione mentre non avverrebbe se questo passaggio non viene scelto.

È vero che si tratta di un’“innovazione” ma non è certo che risolva i problemi degli utenti. L’affermazione secondo cui questa “innovazione” costituisca un indubbio valore aggiunto appare quantomeno prematura e azzardata.

Non è dato sapere se si sia valutato e semmai perché scartato l’idea di concrete Preture di famiglia in modo da avere due tipi di preture distinte senza commistioni per alcune materie ed altre no.

Osservazioni – Seconda parte

Osservazioni generali nell’ambito della riforma

Come ogni riforma, non sarà perfetta e necessiterà di aggiustamenti, correttivi, ma almeno è un passo -lento- in avanti. Il progetto di Messaggio appare per certi versi e in alcuni punti ridondante, ripetitivo. Si potrebbe vedere si sintetizzarlo meglio.

Vi sono aspetti che vengono indicati siccome da regolare in un Regolamento di applicazione (quali ad esempio anche l’eventualità di creare delle Sezioni nelle Preture di protezione più grandi) che non sembrano di secondaria importanza. Infatti se da 16 ARP di passa a 4 Preture di protezione non si vorrebbe che con le Sezioni de facto si ritorni a 16 autorità seppure gerarchizzate. Una stima o indicazione già sin da ora delle sezioni che si prevedono di creare dovrebbe essere fattibile così da avere anche una idea del personale (90 unità) e dei costi (quasi 14 milioni) i quali peraltro sono stati indicati nel progetto di messaggio.

  • Nomine da parte del GC sia dei Pretori di protezione che degli specialisti: ok
  • Il progetto di rapporto fa stato dell’intenzione di procedere a dei preventivi Assessment dei candidati: se questo aspetto è condivisibile da parte del PLR va evidenziato che vi sono alcuni aspetti che andranno verificati e affinati:
  • Modalità di assessment: Come e a chi farlo fare e sottoporre segnatamente per i membri specialisti delle Preture di protezione che dovranno poi passare dal parlamento? L’assessment e la nomina dovrà essere fatto anche per quella tipologia di specialisti che verrebbero impiegati solo “su chiamata” (cfr. progetto di Messaggio pag. 30 e 34)
  • Disparità di trattamento, almeno allo stadio attuale, con le nomine degli altri magistrati (Pretori civili, penali, procuratori pubblici, giudici d’appello) per i quali l’assessment non è previsto (a meno che con ciò si intendano come finora i rapporti della commissione di esperti, della Commissione Giustizia del GC e/o del Consiglio della magistratura)
  • Con l’ultima revisione della Legge sul Gran Consiglio e l’istituzione della sottocommissione giustizia per le nomine dei magistrati l’idea di assessment era stata avanzata ma poi bocciata. Pertanto, bisognerà vedere se questa idea sia maturata e si vada ad attuare in tutte le nomine dell’ordine giudiziario.
  • Collocazioni salariali (progetto messaggio pag. 35 e segg.): eventualmente da verificare e approfondire a livello di discussione commissionale e parlamentare, se non per i Pretori e pretori aggiunti di protezione, almeno per i membri specialisti e il personale amministrativo che verrebbe di fatto ripreso dai Comuni. Va da sè che se vi sono delle criticità nei funzionamenti della attuali ARP, forse andrebbe colta l’occasione per valutare quali amministrativi riprendere e quali no. Infatti, la riorganizzazione può funzionare se si mettono le persone migliori ai rispettivi posti.
  • A pag. 39 e 40 del progetto di Messaggio si legge che si prevede di delegare al Consiglio di Stato la nomina ex art. 2 LORD nei primi due anni del personale delle Preture di protezione. Questa delega dovrebbe poter essere evitata con una adeguata pianificazione del progetto.
  • A pag. 43 e 44 del progetto di Messaggio si prevede l’istituzione di una Commissione amministrativa delle Preture di protezione. L’idea di una tale commissione di coordinamento attivo è salutata positivamente e vale la pena estenderla con compiti chiari anche in altri organi giudiziari (MP, TdA, Preture ordinarie) dove potrebbero avere altrettanto senso, in taluni casi anche pressantemente.
  • Assemblea delle Preture di protezione (art. 38 f nuovo): anche in questo contesto vi è da chiedersi se un tale organo non crei al momento una disparità di trattamento per rapporto alle Preture ordinarie, Ministero pubblico, Tribunale di appello, almeno fintanto che non verranno (o se non venissero) introdotte tali assemblee anche in questi ordinamenti. D’altro canto, vi sarebbe da valutare i pro e contro di creare tutti questi nuovi organi intermedi che possono servire al coordinamento dell’attività e alle rivendicazioni dei membri ma potrebbero anche distogliere energie dall’attività principale verso l’utenza.
  • Autorità di vigilanza sulle Preture di protezione (pag. 45 del progetto di messaggio) art. 48 lett f. nuovo: l’innovazione per rapporto allo statu quo in cui la Camera di Protezione del Tribunale d’appello è sia autorità di reclamo/ricorso che autorità di vigilanza, consiste nell’attribuire più genericamente a tutto il Tribunale d’appello di fungere da autorità di vigilanza. Non è chiaro come il Tribunale d’appello, che è suddiviso in Camere (civili, esecutive, …) e vari giudici, dovrebbe gestire questa vigilanza e se questi cambiamenti comporteranno un potenziamento o meno dell’Ispettorato. Di positivo, sulla carta, vi sarebbe comunque che la Camera che decide i ricorsi non sia la stessa che fa la vigilanza sebbene de facto chi vigila dovrebbe essere particolarmente cognito della materia e delle problematiche che si presentano sul campo e quindi è piuttosto verosimile che i giudici della Camera di protezioni di fatto resterebbero quelli che “ne sanno di più”.
  • A pag. 50 del progetto di Messaggio si indica che la Divisione richiede una risorsa temporanea interamente dedicata all’implementazione del progetto fino ai primi due anni dall’entrata in vigore delle Preture di protezione. Il costo è indicato in 148'000 fr. annui. Ora, la Divisione ha appena pubblicato un concorso pubblico (sul quale il PLR ha fatto una interpellanza) per un/una giurista per la durata di un anno, ora si chiede una risorsa temporanea che rischia di restare in carica da ora fino ai primi due anni di attività delle Preture, ovvero ciò potrebbe voler dire 5 o 6 anni se non di più.

Osservazioni specifiche agli articoli di legge

Si rinvia, per i commenti, alle norme di legge che trattano dei punti sopra evidenziati.